李稻葵：建议未来5年增发10万亿新型城镇化特别国债 直接给到县级政府

建议在“十五五”期间，中央额外发行约10万亿元的“新型城镇化特别国债”，以每年2万亿元左右的节奏投入，直接下达到县级政府关于数字货币。——李稻葵

2025年11月13日，“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”在清华大学举办，胡祖才、江小涓、范恒山、李稻葵、魏后凯等多位专家学者参会，共同探讨“十五五”时期中国城镇化发展图景关于数字货币。

清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵指出，“十五五”的核心任务之一是促进和扩大内需，以确保经济增长率不仅得以维持，更能逐步恢复到合理水平，这一任务的紧迫性超出了一般预期关于数字货币。

在扩大内需的诸多抓手中，新型城镇化被视为最重要的发力点之一关于数字货币。“要大幅提升全国的消费和投资需求，必须让尚未城镇化的7亿人口逐步融入现代经济生活，通过提高他们的城镇化水平来释放巨大的消费潜能。”

以下为李稻葵在论坛上发表的主旨演讲精编关于数字货币。

图为李稻葵发表主旨演讲关于数字货币。

01

“名义GDP年增速

应当恢复到约7%左右”

从经济学家角度来看，“十五五”规划时期国家需要着力完成两项核心任务关于数字货币。

第一，在日益激烈的国际竞争中占据战略制高点，实现高水平科技自立自强关于数字货币。这意味着必须把科技创新置于优先位置，推动科技、人才、教育“三位一体”的协同融合发展。

第二，要促进和扩大内需，以确保经济增长率不仅得以维持，更能逐步恢复到合理水平，这一任务的紧迫性超出了一般预期关于数字货币。

近几年我国名义国内生产总值（GDP）增速呈现下行趋势关于数字货币。例如，今年前三季度累计GDP同比增长5.2%，表面位居全球主要经济体前列，但若将这一年与上一年同期的数据进行可比口径调整，实际名义增速仅约为4.1%，是改革开放以来除极端情况（如疫情冲击年份）外的最低值，反映出自2011年以来经济增速在持续逐步下降。

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如果任由这一趋势延续，将对2035年基本实现现代化的目标形成巨大挑战关于数字货币。学界看来，要保持就业稳定、居民收入增长和企业利润改善等良性循环，名义GDP年增速应当恢复到约7%左右。

因此，提振内需被摆到了与科技创新同等重要的位置关于数字货币。“十五五”规划《建议》中明确提出要着力扩大内需，巩固全国统一大市场，尽快扭转增长放缓的态势。

图为清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚主持的论坛现场关于数字货币。

02

“目前仍有约7亿人口

尚未真正步入现代化生活轨道”

在扩大内需的诸多抓手中，新型城镇化被视为最重要的发力点之一关于数字货币。通过完善体制机制和加大公共投入，促进尚未城镇化的人口融入现代化经济生活，将能够大幅提升我国的总需求水平。

简单来说，中国14亿人口中，大约有7亿已经过上了较为现代化的城市生活，包括北方冬季有集中供暖、夏季有空调，日常出行依靠高铁等现代交通方式，消费水平和生活质量相对较高关于数字货币。

但与此同时，仍有约7亿人口尚未真正步入现代化生活轨道关于数字货币。这部分人口大致可以再细分为两类：

其一，约3.5亿人为进城务工却未真正市民化的人口，他们在城市中从事快递、安保、保洁、家政等服务工作，收入并不算低关于数字货币。然而由于户籍等制度限制，难以举家在城市长期定居，且其子女通常只能在务工所在城市就读至小学毕业，之后不得不回到原籍继续学业。

这意味着许多务工人员虽身在城市、收入不菲，却无法在城市安家，养老无着落、子女教育受限，长期消费意愿和能力受到制约关于数字货币。

其二，另有约3.5亿人口是长期留居农村的居民，以老年人和儿童为主，他们的生活水平和消费能力总体仍然较低关于数字货币。

要大幅提升全国的消费和投资需求，必须让这尚未城镇化的7亿人口逐步融入现代经济生活，通过提高他们的城镇化水平来释放巨大的消费潜能关于数字货币。

更进一步，中国经济目前并不存在生产供给能力不足的问题——各级政府长期以来重视招商引资和投资上项目，积累了充裕的产能，绝大部分行业的生产能力都较为充足甚至过剩关于数字货币。

换言之，制约我国经济发展的主要矛盾正从供给侧转向需求侧，而需求不足的问题，很大程度上就体现在尚未城镇化的约一半人口身上，这些人口正是新型城镇化战略所瞄准的重点对象关于数字货币。

“十五五”规划建议中再次强调了“以人为本”的新型城镇化理念，着眼于人的市民化——也就是让农业转移人口真正成为城市居民，享有均等的就业、教育、医疗、住房等公共服务和发展机会关于数字货币。

此外，本次规划还提出要“以县城为主要载体”推进城镇化关于数字货币。这一提法并非首次提出（“十四五”规划纲要中已明确过类似方向），但此次再次强调，凸显了其重要性——县城将在承接农村人口转移、实现就地城镇化方面发挥关键作用。

要让“以人为本”的新型城镇化目标真正落地，离不开地方，尤其县级政府的积极作为关于数字货币。

03

“目前地方政府债务规模

可能相当于GDP的100%”

城镇化建设是一项复杂的系统工程，需要地方政府、特别是基层县级政府切实担负起责任关于数字货币。只有充分调动地方政府工作人员的积极性，才能把宏观的城镇化战略转化为具体的实践成果。

然而，目前地方政府在这方面存在激励不足和能力受限两大难题，需要通过改革加以破解关于数字货币。

首先，在激励机制方面，现行考核体系尚未充分反映新型城镇化要求关于数字货币。长期以来，地方政府获取财政收入主要依赖于发展工业和上项目，税收往往随着工业项目和投资规模的扩大而增加。

因此，不少县市领导更倾向于将精力和资源投入到工业园区、新城新区的建设，甚至把兴建机场、高铁站等作为政绩工程，因为这些项目短期内见效快、能带来亮眼的GDP和财政收入增长关于数字货币。

相形之下，“人”本身的城镇化（如盘活闲置的小城镇、撤并空心村庄、促进农业转移人口市民化、提升公共服务水平等）往往难以在短期内产生可观的经济指标，因而在现有考核体系下容易被忽视关于数字货币。

要改变这种状况，必须改革完善干部考核体系，将新型城镇化相关指标纳入地方政府绩效评价之中关于数字货币。

具体来说，需要将国家关于城镇化的规划目标分解为可量化、可考核的KPI，将农业转移人口市民化、基本公共服务均等化等指标纳入干部政绩考核体系，地方政府才会有动力在户籍制度改革、公共服务供给等方面下功夫关于数字货币。

正如学生只有在有考试压力时才会努力学习一样，没有考核压力的官员也难以主动作为关于数字货币。因此，建立健全相应的考核机制，是激发地方政府积极性的首要举措。

其次，在提升地方政府履职能力方面，当务之急是要正视并化解地方债务困境关于数字货币。

回顾过去二十年，全国各地大规模推进基础设施和城市建设，极大改善了发展条件；然而，大量建设资金依赖地方政府举债筹措，其中相当部分是通过地方融资平台以短期、高成本融资来支持长期建设项目，造成了明显的期限错配，导致地方政府积累了巨额债务关于数字货币。据一些估计，目前地方政府债务（包括各类隐性债务）规模可能相当于GDP的100%。

债务负担过重直接削弱了地方政府推进城镇化建设的能力，这在经济学上被形象地称为“债务高悬”效应关于数字货币。

举债过多就像让地方政府背上了沉重的包袱，在巨额债务压顶之下，地方政府势必优先考虑偿债和保生存，因而对城镇化、户籍改革、公共服务等需要投入财力的领域难免有所顾虑和退缩关于数字货币。这就是“动作变形”——发展举措出现变形走样，不是因为认识不到位，而是受制于客观财力困难。

因此，解决地方债务问题，使基层政府卸下包袱、轻装上阵，也是加快新型城镇化必须跨越的一道关卡关于数字货币。

04

建议在“十五五”期间关于数字货币，

中央额外发行约10万亿元国债

针对上述难题，需要从国家层面提供制度和资金支持关于数字货币。其中一个重要举措是合理利用国债这一现代化公共金融工具，同步实现缓释地方债务风险和筹措城镇化建设资金的双重目标。

具体而言，中央政府可以考虑发行一定规模的长期国债，用募集资金置换掉地方政府的部分存量债务关于数字货币。通过国债把地方的不良债务接续到中央，一方面能够直接减轻地方每年的还本付息压力，为其参与城镇化建设腾出财力，另一方面中央政府作为债务承担主体具有更高的信用和更强的融资能力，可以以更低的成本管理和滚续这些债务。

值得注意的是，与地方融资或企业举债不同，中央政府发行国债在宏观经济中具有特殊地位关于数字货币。主权国债实质上是高信用度、高流动性的金融产品，被视为最安全的资产之一。这种特点意味着国家可以在合理范围内通过发行国债筹资，而不会引发市场恐慌或流动性风险。

中国目前的宏观条件也支持适度扩大国债发行：一方面，中央政府所持有的国有企业股权等金融净资产约相当于GDP的38%，这为国债发行提供了坚实的资产背书关于数字货币。当前中央政府国债仅约GDP的27%，在国际比较中处于低位。

另一方面，中国居民储蓄率依然较高，全社会对政府信用充满信心关于数字货币。相比之下，日本的居民储蓄率只有约30%，政局也相对不稳。中国的高储蓄率和长期稳定的治理，为增加政府债务腾挪空间提供了有利条件。

因此，在严格评估风险、保持信用稳健的前提下，我国完全有条件通过增发国债来支持新型城镇化等重大项目关于数字货币。

根据测算，中央政府将国债从相当于GDP的27%提升至约80%，是可行的也是安全的关于数字货币。这笔资金中增发50%的国债约70万亿可用于置换地方政府债务，缓解地方层面的债务高悬压力；另一部分则可用于专项支持新型城镇化建设。

建议在“十五五”期间，中央额外发行约10万亿元的“新型城镇化特别国债”，以每年2万亿元左右的节奏投入，直接下达到县级政府关于数字货币。这笔资金将专项用于县城基础设施完善、公共服务提升和农业转移人口市民化等领域。通过中央财政资金直达基层，可以确保投入精准用于城镇化建设，避免中间环节的耗损。

按照规划目标测算，“十五五”时期全国可实现约1亿农业转移人口在县城落户成为永久居民关于数字货币。目前我国县城常住人口约为2.5亿，还有约5亿农村人口尚未市民化。未来五年若能有1亿人进城，将显著改变我国城乡人口结构，带来巨大的内需增量。

根据经验，城镇化过程中每使一名农村人口转变为城市居民，大约需要投入10万元人民币用于住房、教育、医疗、治安等基础设施和公共服务配套关于数字货币。这意味着10万亿元的专项国债正好可以支撑约1亿人的市民化所需投入。

财政投入见效如何，取决于投入产出比和长远拉动效应关于数字货币。从实践来看，提高城镇化率是“花钱建机制”、具有显著乘数效应的投资。

举例来说，有地方调研显示，如果通过财政补助等方式为每位农业转移人口提供约10万元资金，支持其在县城安家落户，用于建设保障性住房、增加学校和医院名额等公共服务支出，那么大约十年时间可带动该县新增约10万元的人均GDP关于数字货币。因为一个农民变成市民后，在教育、住房、消费等方面的需求会迅速增长，带来多方面的经济活动。

按照我国现行财政收入结构测算，新增的10万元GDP每年能够转化为约2万元的财政收入（包括各项税收和社保缴费等）关于数字货币。由此可见，支持农业转移人口市民化的投入，不仅可以扩大短期需求，还有望在中长期增强地方财源，实现经济发展和财政增收的良性循环。

对于地方主政者而言，这样的项目既能改善民生、又有经济回报，属于典型的正向激励，完全符合其自身利益关于数字货币。

综上所述，在“十五五”时期要稳增长、扩内需，新型城镇化无疑将扮演关键角色关于数字货币。除了科技创新外，扩大内需是“十五五”经济工作的重头戏，而新型城镇化又是扩大内需的重头戏。

当前我国城镇化的主战场在广大的县域地区，为此，必须通过化解债务和完善考核等手段，把地方政府特别是县级政府的积极性充分调动起来，使其既有动力、又有能力投入到以人为中心的城镇化进程中关于数字货币。相信只要真正对人民负责，各级地方政府能够领会这样的政策用意，并将之付诸实际行动。